정부그룹 경영혁신_ 공공혁신의 적

앨리오앤컴퍼니 박개성 2002
저자소개

박개성

서울대학교 경영대학 경영학과 및 동 대학원을 졸업했다. 국회 공적자금운용실태조사를 위한 예비조사위원, 건설교통부 철도구조개혁실무추진단 자문위원, 가립회계법인 대표이사, 기획예산처 정부개혁실 팀장을 역임했으며, 현재 엘리오앤컴퍼니 대표이사이며, 재정경제부 정보화추진위원회 위원, 기획예산처 G2B 활성화 추진단 자문위원, 한국인터넷기업협회 자문위원으로 활동하고 있다. 저서로는「공공혁신의 창」「의료정책과 병원경영」이 있다.

1. 책에서 머리로 옮겨오기 (인용)

불신의 시스템
정부가 변화를 이끌거나 적극적으로 수용하려는 자세를 갖춘 것도 아니다. 어떤 제도를 도입하려고 하면, “외국에서 시행한 적이 있느냐”고 묻는다. “없다”고 하면 “선진국도 하지 않는 것을 왜 하느냐”고 반대한다. “외국의 사례가 있다”고 하면, 어느 나라 인지 묻는다. “뉴질랜드가 한다”고 하면 “우리나라의 시 정도(인구350만)밖에 안 되는 작은 나라를 따라서 하면 위험하다”는 대답이 돌아온다. 미국이 한다고 하면 나라 규모가 크고 선진국이라 우리나라에 적용하기 어렵다는 말이 돌아온다. 그리고 마지막 카운터블로는 대게 일본이다. 일본도 안하는 데 왜 우리나라가 하느냐는 것이다. 일본 같은 큰나라, 선진국이 안하는 데는 다 이유가 있다는 것이다. 정부혁신에 관한한 지진아로 평가 받는 일본 같은 나라와 비교하여 변화를 거부한다면 어디에서 우리의 미래를 찾을 것인가?
사정이 이렇다 보니 우리나라 공공부문엔 사양산업의 전형적인 특징이 이미 만연해 있다. 부가가치가 낮고 인건비가 싸며 노동 시간이 길고 교육을 제대로 시키지 않는 것이다. 그리고 뭔가 해보려는 의지를 조성하기 보다는 오히려 의욕을 꺾거나 능력을 하향 평준화하는 게 바로 그것이다. 6

왜 정부혁신인가
기업이 살려면, 국가경쟁력을 높이려면, 그리하여 국민복지를 향상시키려면 개혁과 혁신을 통한 정부의 경쟁력 제고가 필수적으로 선행되어야 한다. 6

개혁의 핵심은 성과
개혁은 과거를 밟고 가는 것이 아니다. 과거를 넘어가는 것이다. 특별한 부정과 비리가 없다면 과거에 관대하여야 한다. 그래야 새로운 제도나 방식이 도입될 수 있는 것이다.
아울러 개혁은 성과를 내는 사람이 존경받는 사회, 성과를 내는 조직이 성장하는 사회를 만드는 것이다. 민간측면에서 보면 신문광고로 권부에 정면으로 맞선 이영수 회장, 탁월한 성과를 내고 아름답게 물러선 정문술 회장, 새로운 교육의 모습을 제시한 최명제 회장, 동양철학을 대중화한 김용옥 교수, 의료계의 서비스 혁명을 주도하는 삼성의료원등이 진정한 개혁읜 주창자들이라 할 수 있다. 이러한 사람과 기관이 인정받고 존경받는 사회를 만드는 것이 개혁인 것이다. 9

이제는 나이키나 베네통처럼 집행기능은 과감하게 떼어내고 고품격 정책회사로 변신해야 한다. 9

외국 개혁전문가들이 말하는 공공개혁의 다섯가지 미신중 하나가 ‘기업미신’이다. 정부를 기업처럼 운영하면 정부 성과가 향상된다는 믿음을 일컫는다. 10

정부혁신의 길, 테드 게블러/데이빗 오스본, SERI
정부개혁의 5가지 전략, 데이빗 오스본/피터 플래스트리크
정부개혁은 지식이나 기술, 기법보다 더 많은 것을 필요로 한다. 용기가 필요하다. 마음이 약한 사람은 정부 개혁을 할 수 없다. 계속해서 문을 두드려야만 한다. 만약, 문을 열 수 없다면 창문을 통해서라도 들어가려는 자세를 가져야 한다. 용기를 갖는 것이 핵심적인 요소다. 그리고 용기란 오랫동안 한가지에 매달리는 것을 의미한다. 13

미국
자율, 경쟁, 혁신이라는 시장경제 원칙에 입각하여 진입장벽 및 규제를 철폐함
항공업계 진입장벽 철폐 및 금융 신규진입 및 금리 자율화
영국
대처수상 취임이래 영국병 치유를 위한 구조조정 단행.
보수당은 시장경제 원리를 중시하는 작고 효율적인 정부 지향.
노동시장 개혁, 노조 활동 제한, 공기업의 민영화, 정부부처 개혁, 기업활동 규제완화, 금융개혁, 외국인 투자유치등에 주력함
핀란드
미래 유망 산업을 선정하여 연구개발 투자 확대(노키아)
네델란드
노사정의 대타협 폴더 (Polder)모델을 도입하여 임금인상 억제, 고용창출, 노종 시간 단축등을 달성하여 1990년대 경제성장 이룸.
물류중심국가로 방향설정을 통해 국가경쟁력을 제고함
아일랜드
기업친화적인 정책을 정부가 과감하게 시행 함.
스위스
기업규제 철폐 및 자본의 자유로운 이동을 보장하는 개방경제 정책 시행
화학, 정밀기계, 금속가공, 의료기기 분야에 두각을 나타냄.
싱가포르
리콴유 총리의 영어 공용어 화, 강력한 정부 지원 기능(청렴), 인프라 구축, 공중질서 확보 및 문화적인 환경 조성 38

국가경쟁력이 높은 나라의 특징
: 국제화, 전략화, 금융시스템, 인프라, 인적자원, 사회구조, 정부규모 46
IMD 국가 경쟁력 황금률
1. 안정적이고 예측 가능한 법률질서(환경) 구축
2. 유연하고 탄력적인 경제구조 구축
3. 전통적인 인프라와 동시에 기술 인프라에 투자
4. 민간 저축 및 국내 투자를 촉진
5. 외국인의 직접투자에 친화적 환경 및 세계시장에의 적극성
6. 정부 행정에 있어서 고품질, 신속, 투명성 중점
7. 임금수준, 생산성, 세금 등 세가지 변수사이에 적정한 관계를 유지
8. 임금격차를 줄이고 중산층을 강화하여 조화로운 사회구조 유지
9. 교육에 대한 과감한 투자, 특히 노동력의 수명을 연장시키는 2차적인 교육에 관심
10. 시민들이 원하는 가치체계를 유지하는 반면, 근본적으로 부의 창조를 가져다주는 개방경제와 내수 경제의 틀을 균형있게 갖춤 48

재정의 위기, 정부분식으로 축소되어 온 정부부채
재정구조의 복잡성, 회계처리 체계적 인식기준 미흡, 통계자료 혼용 60

두뇌의 위기
정부 그룹이 효율적이고 지속적으로 발전하려면 최고경영자에게 연임의 가능성을 열어 주어야 한다. 대신 전문경영인이 매년 혹은 반기마다 주주들에게 경영성과를 보고하고 평가받듯이, 정부그룹의 전문 경영인들도 유사한 절차를 통해 평가 받아야 한다. 88

신뢰의 위기
정부도 고객이 있다. 정부가 제공하는 공공서비스를 세금이나 수수료를 내고 사는 국민이나 기업이 고객이고, 정부가 공공서비스를 제공하는 데 참여하는 기업들이 협력업체이다. 또한 공무원들은 정부의 내부고객이다 107

기업의 공리는 가치를 제공하여야 하는 것과 소비자가 존재하여야 한다는 것이다 108
정부도 기업고객과 국민고객에게 공공서비스를 제공하는 기업이기 때문에 고객인 기업과 국민이 느끼는 가치가 공공재에 대해 지불하는 가격보다 낮을 때는 존립 자체가 어려운 것이다. 111

떠나는 고객
늘어가는 기업이민, 스웨덴 탈출
서울대 조동성 교수는 이렇게 말한바 있다. “우리나라 기업은 빠져나가는데 해외자본유치라니. 해외투자자는 바보가 아니다. 국내 자본이 해외로 빠져나가는 나라에 투자하는 해외투자자는 없다. 외지를 유치하고 싶으면 먼저 국내 투자자들이 투자하고 싶도록 안정적이고 매력적인 기업환경을 만들어라.” 115

국민들도 이민가고 싶다.
선진국은 치안, 질서유지, 교육, 환경, 보건복지등이 보장되는 곳이다.

고객들은 왜 떠나가나
반복되는 안전사고와 정서에 의존하는 법 집행
불합리한 조세제도
교육이민을 부르는 교육 서비스
사회간접자본 투자가 지체되어 막대한 물류비 부담
부담만 있고 혜택은 없는 의료와 복지

날로 증가하는 조세저항 운동
1979년 캘리포니아 유권자들이 지방재산세를 절반으로 깍은 ‘주민발의안 13호’ 통과. 물가상승과 공공서비스에 대한 불만이 불길을 타고 조세 저항운동으로 퍼져나감.

과거와는 달리 대안이 생겼다. 과거에는 정부가 독점적으로 공급하던 수돗물, 치안, 교육서비스 등이 이제는 민간의 생수, 경비/보안회사, 사교육 등으로 대체 될 수도 있고, 국내에서 대체할 수 없는 것은 해외의 서비스로 대체 할 수 있게 되었다. 139

1. 공공부문의 비교대상은 기업이 아니라 민간부문이다. 146
2. 정부는 기업과 크게 다르지 않고 경영개념을 도입 할 수 있다.
3. 정부가 경영을 도입하는 것은 공익을 효율로 대체하기 위한 것이 아니라 공익을 효율적으로 달성하기 위한 것이다.
4. 파업으로 인한 타격이 크다는 것이 정부가 수행해야 할 이유가 되지 않는다.
5. 수익성이 없는 서비스도 민간을 통해 제공 할 수 있다.
6. 정책기능을 수행하는 조직도 성과를 측정 할 수 있다.
7. 제도가 잘 구축되면 민주성을 보장하더라도 책임성을 부여 할 수 있다.
8. 경영방식을 도입하자는 것은 비효율적인 한국기업의 경영이 아니라 정부에 맞는 선진적인 경영을 도입하자는 것이다.
9. 경쟁은 정부내의 동일 차원의 조직이나 동일그룹내의 기업간에 이루어지는 것이 아니라 정부간, 다른 그룹의 기업간에 이루어 진다.
10. 우리도 외국보다 월등이 나은 정부에 대한 이론을 만들 수 있다.

정부가 효과적으로 공익에 전념하려면 이른바 공익으로 위장된 사익의 영역을 공익에서 제거하여야 한다. 149

공기업을 운영하다가 발생한 적자는 결국 세금으로 충당된다는 사실을 알면, 공기업의 비효율적인 경영에 따른 부실은 매우 심각한 사건이다.
지방자치단체의 예를 들면, 지방자치단체들이 공익의 이유로 소유하고 있는 병원은 1960~70년대 설립되었으며 시민 보건 향상에 기여하는 것이 주된 목적으로 되어있다. 그러나 국내 의료서비스 산업은 90%이상이 민간에 의해 공급되고 있는 민간주도형 구조를 띄고 있다. 결과적으로 시설이나 진료서비스의 질에서 민간종합병원과는 비교할 수 없을 정도로 열악한 국,공립병원의 대부분은 심각한 적자상태에 있다. 현실이 이렇다면 차라리 이들 병원이 차지하고 있는 넓은 토지와 건물을 다른 용도로 임대하여 임대료 수입이라도 거두는 것이 옳은 방법일 수 있다. 그리고 그 수익으로 저소득층의 의료보험료를 보조해주는 것이 진정한 공익이다. 150

이미 많은 선진국에서는 전력, 우정, 교도소등의 사업을 민간에서 운영하고 있다. 151

수익성이 나지 않는다는 것이 사업의 성격때문인지 비효율때문인지를 먼저 판단해야 한다. 그래서 운영의 비효율 때문이라면 즉시 민간에서 생산하도록 하여야 한다.
민간 부문이 공익을 실현하기에 적합하지 않다는 것은 이미 사실이 아닌것으로 밝혀져 있다. 서울시의 보라매병원은 서울대학병원이, 일산병원은 세브란스 병원이 위탁운영하고 있다. 또한 최근 지방공사 의료원들도 만성적인 재정적자를 해소하기 위하여 같은 지역 내 대학 병원에 위탁경영을 시행하고, 장기적으로 민영화의 길을 밟아가고 있는 것만 보아도 그렇다. 153

민간병원 의사들이나 병원들의 이익중심 사고에서 발생한 문제가 아니라 정부가 비용 보상시스템을 잘못 운영하고 있기 때문에 생긴 문제이다. 현재 국내 대다수의 대학병원이나 종합병원은 정부로부터 지급받아야 할 의료보호환자 진료청구액을 적게는 6개월에서 많게는 1년이상 받지 못하고 있다. 이런 상황에서 의료보호환자를 돌보는 것은 거의 자선사업을 하는 것이나 다름 없다.
보상을 제대로 하면 서비스의 질을 낮출 요인이 없지만 혹시라도 의료보호환자에 대한 서비스의 수준이 우려된다면, 서비스 표준 계약이나 성과 평가를 통해서 해결하면 된다. 154
대한병원협회 자료

뉴질랜드의 성과관리 체계
캐나다의 성과관리지표 예시

정부개혁 네트워크와 공공전략그룹 CEO인 바박 아마야니는 정부를 기능하도록 만들어주는 다섯가지 미신을 제시한바 있다. 정부를 기업처럼 운영하면 정부 성과가 향상된다는 기업미신, 정부가 지출을 늘리고 더 많은 일을 함으로써 정부 성과가 향상될 수 있다는 진보주의적 미신, 정부가 지출을 줄이고 활동을 줄임으로써 정부 성과가 증대된다는 보수주의자의 미신, 예산이 풍부하면 공무원들이 좋은 성과를 낼 수 있다는 공무원 미신, 더 좋은 인적자원만 고용하면 정부 성과가 향상된다는 인적자원 미신이 있다. 165

정부혁신 실패원인
1. 전략적 위기감을 확보하지도, 유지하지도 못했다.
2. 개혁의 비전이 없거나, 공유되지 않았다.
3. 개혁의 리더쉽을 확보하지 못했다.
뉴질랜드 로저 더글라스의 성공적인 구조개혁을 위한 10대 추진전략
4. 개혁을 추진할만한 세력이 구축되지 않았다.
5. 변화관리를 포함한 치밀한 전략이 없었다.
해외개혁 사례를 통해 아이디어나 시사점을 얻을 수는 있으나, 개혁은 자신에 대한 정확한 문제인식에서 출발해 이를 창조적으로 풀어나가는데서 시작하는 것이다 220
6. 짧은 기간내에 가시적인 성공사례를 확보하지 못했다.
7. 개혁의 시스템화에 실패했다.
뉴질랜드는 1990년 노동당에서 국민당으로 정권이 교체되었지만 개혁프로그램은 크게 변하지 않았고 과거 정권의 개혁이 연속해서 추진되었다. 즉, 노동당의 재무장관이었던 로저 더글라스의 개혁노선은 국민당 재무장관인 루스 리처드슨이게 계승되어 추진되었던 것이다. 224

2. 머리에서 마음으로 옮겨오기 (감상)

전체적인 시각이나 실제로 정부 및 공공기관의 컨설팅과 실무를 수행한 사람의 책이다. 공공 혁신의 많은 책에서 인용되고 있는 기본서 격인 ‘정부 혁신의 길’과 ‘정부 개혁의 5가지 전략’에 대해 알수 있었다.

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세나의 실천과제
아래의 도서 읽기
정부혁신의 길, 테드 게블러/데이빗 오스본, SERI
정부개혁의 5가지 전략, 데이빗 오스본/피터 플래스트리크